Ketahanan Pangan di Era Otonomi Daerah

Oleh : Siti Zunariyah

Mengapa ketahanan pangan penting ?

Pangan merupakan kebutuhan hidup terpenting bagi manusia, setelah udara dan air.  Oleh karenanya ketahanan pangan individu, rumah tangga, dan komunitas merupakan hak azasi manusia.  Lebih dari pada itu ketahanan pangan merupakan hak segala bangsa dan semua umat manusia.  Sehingga pangan memiliki arti yang teramat penting bagi keberlangsungan hidup manusia. Pembangunan ketahanan pangan di Indonesia telah ditegaskan dalam Undang-undang nomor 7 tahun 1996 tentang Pangan yang dirumuskannya sebagai usaha mewujudkan ketersediaan pangan bagi seluruh rumah tangga, dalam jumlah yang cukup, mutu dan gizi yang layak, aman dikonsumsi, merata serta  terjangkau oleh setiap individu.

Demikian pula dengan  FAO  yang tentu berkepentingan terhadap isu ketahanan pangan (food security) dunia. Bahwa setiap orang mempunyai hak asasi untuk bebas dari kelaparan dan kakurangan gizi serta memperoleh kehidupan yang bermartabat sehingga aksesnya terhadap pangan yang diinginkan sepanjang waktu terjamin. Oleh karena itu, ketahanan pangan menyangkut ketersediaan dan keterjangkauan terhadap pangan yang cukup dan bermutu.  Dalam hal ini terdapat aspek pasokan (supply), yang mencakup produksi dan distribusi pangan.  Disamping itu juga terdapat aspek daya beli, yang mencakup pula tingkat pendapatan individu dan rumah tangga.  Juga terdapat aspek aksesibilitas setiap orang terhadap pangan, yang berarti mencakup hal yang berkaitan dengan keterbukaan dan kesempatan individu dan keluarga mendapatkan pangan [1].

 Ketahanan pangan tidak hanya mencakup pengertian ketersediaan pangan yang cukup, tetapi juga kemampuan untuk mengakses (termasuk membeli) pangan dan tidak terjadinya ketergantungan pangan pada pihak manapun.  Dalam hal inilah, petani memiliki kedudukan strategis dalam ketahanan pangan : petani adalah produsen pangan dan petani adalah juga sekaligus kelompok konsumen terbesar yang sebagian masih miskin dan membutuhkan daya beli yang cukup untuk membeli pangan.  Petani harus memiliki kemampuan untuk memproduksi pangan sekaligus juga harus memiliki pendapatan yang cukup untuk memenuhi kebutuhan pangan mereka sendiri. Sehingga dapat dikatakan bahwa persoalan ketahanan pangan tidak terlepas dari persoalan kemiskinan yang dihadapi oleh bangsa ini.

Akan tetapi yang menjadi pertanyaan adalah keanekaragaman hayati yang dimiliki oleh bangsa ini mengapa tidak mampu membawa bangsa ini kepada kehidupan yang layak. Bahkan sejak tahun 1990-an  Indonesia tercatat  nomor 3  sebagai produsen beras dunia . Hal ini tentu terkait dengan struktur masyarakat yang sebagian besar bergelut dengan dunia pertanian dan yang pasti adalah luas lahan dan iklim tropis yang kondusif bagi pengembangan pertanian dalam skala besar. Keganjilan inilah yang selama penting untuk dikaji lebih jauh untuk menuntaskan persoalan pangan bagi bangsa ini.

Dari ketahanan pangan ke riwayat kebijakan pertanian

Sejak awal tahun 1970, paradigma pembangunan pertanian di Indonesia  mengalami perubahan yang cukup drastis. Hal ini terkait dengan adanya perubahan paradigma pembangunan ekonomi yang tidak lagi subsisten namun sudah bergeser ke pembangunan ekonomi kapitalis yang bertumpu pada modal besar. Dalam kerangka pembangunan ekonomi saat itu, sektor pertanian tidak lagi ditempatkan sebagai fondasi ekonomi nasional, tetapi dijadikan buffer (penyangga) guna menyukseskan industrialisasi yang dijadikan lokomotif pertumbuhan ekonomi.

Sebagai penyangga, yang terpenting bagi pemerintahan Orde Baru (Orba) adalah bagaimana mendongkrak produksi pangan dalam negeri tanpa harus berbelit-belit, cepat, dan tidak berisiko secara politik. Pilihan ini sebagai antitesis program land reform di masa Orde Lama (Orla) yang dijadikan landasan utama dalam program pembangunan pertanian semesta. Kebetulan pada saat bersamaan arus global politik-ekonomi dunia memperkenalkan revolusi hijau sebagai lawan dan alternatif revolusi merah [2].

Orba yang sejak kelahirannya menganut ideologi ekonomi kapitalis cenderung melaksanakan pembangunan pertaniannya melalui by-pass approach (jalan pintas), yaitu revolusi hijau . Program revolusi hijau ini dijalankan atas motivasi untuk menjalankan system pertanian yang lebih efisien dengan berbasis pada teknologi guna memaksimalkan produksinya. Sehingga persoalan pertanian direduksi sebagai sekadar persoalan produksi, teknologi, dan harga. Tanah sebagai alas pembangunan pertanian tidak dianggap sebagai faktor amat penting. Persoalan keterbatasan lahan petani yang rata-rata hanya memiliki 0,25 hektar, menurut Syaiful Bahari dari Bimas Ketahanan Pangan, dapat diatasi dengan menempuh non-land based development (Kompas, 17/1/2004), bukan dengan merombak dan menata kembali struktur penguasaan tanah yang lebih adil dan merata melalui reformasi agraria. Cara pandang seperti ini merupakan cermin jalan pintas yang mendominasi kebijakan dan strategi pembangunan pertanian sejak masa Orba hingga sekarang.

Persoalan pangan tidak hanya berkait dengan konsumsi dan produksi, tetapi juga soal daya dukung sektor pertanian yang komprehensif. Ada empat aspek yang menjadi prasyarat melaksanakan pembangunan pertanian: (1) akses terhadap kepemilikan tanah; (2) akses input dan proses produksi; (3) akses terhadap pasar; dan (4) akses terhadap kebebasan[3].

Dari keempat prasyarat itu yang belum dilaksanakan secara konsisten adalah membuka akses petani dalam kepemilikan tanah dan membuka ruang kebebasan untuk berorganisasi dan menentukan pilihan sendiri dalam berproduksi. Pemerintah hingga kini selalu menghindari kedua hal itu karena dianggap mempunyai risiko politik tinggi. Kebijakan pemerintah lebih banyak difokuskan pada produksi dan pasar.

Padahal, apabila kita bercermin pada kisah sukses pembangunan pertanian di Jepang, Thailand, Korea Selatan, Taiwan, China, dan Vietnam, semuanya tidak terlepas dan diawali dengan perombakan dan penataan kembali struktur penguasaan tanah yang timpang melalui program reformasi agraria. Reformasi agraria sendiri mencakup redistribusi tanah kepada petani gurem dan buruh tani, penataan produksi melalui pembangunan infrastruktur pertanian, fasilitas permodalan dan teknologi tepat guna, penguatan kelembagaan/organisasi petani dalam bentuk koperasi atau asosiasi petani, dan proteksi terhadap produk-produk pertanian.

Keberhasilan negara-negara itu dalam pelaksanaan reformasi agraria telah memberi landasan kuat guna menempuh jalan industrialisasi dan transformasi sosial-ekonomi dalam skala nasional. Dapat dikatakan, reformasi agraria hingga kini adalah jalan terbaik bagi negara-negara agraris seperti Indonesia untuk melakukan transformasi sosial-ekonomi dan membangun fondasi ekonomi nasional yang kokoh. Jadi, agar tidak mengulangi kesalahan di masa lalu, tidak ada jalan lain untuk membangun pertanian yang kuat, kecuali keempat prasyarat yang sudah dijelaskan di atas harus dipenuhi lebih dahulu.

Reduksi makna atas pangan

Revolusi hijau yang menjadi panglima bagi kebijakan pertanian di Indonesia menuai buahnya pada tahun 1984, pada saat Indonesia dinyatakan telah mampu untuk melakukan swasembada beras. Namun Swasembada beras, swasembada pangan ataupun ketahanan pangan sebenarnya intinya memiliki tujuan yang sama, yakni  terpenuhinya kebutuhan pangan rakyat baik dalam dimensi ketersediaan, stabilitas dan akses. Akan tetapi muncul persoalan tatkala pemenuhan kebutuhan pangan masyarakat disamakan dengan swasembada beras. Pemahaman ketahanan pangan sebagai swasembada beras semata mengakibatkan pola pendekatan yang keliru atas ketahanan pangan itu sendiri. 

Perbedaan pemahaman tersebut merebak ketika pemerintah pada permulaan tahun 1970-an, mengartikan ketahanan pangan sebagai ketahanan beras atau swasembada beras yang diwujudkan dengan pencapaian produksi beras sesuai kebutuhan jumlah penduduk Indonesia. Pemerintah mengupayakan pemenuhan kebutuhan pangan seluruh penduduk Indonesia melalui penyediaan kebutuhan beras. Pemilihan beras sebagai bahan utama lebih dikarenakan beras merupakan sumber pangan pokok hampir setengah jumlah penduduk Indonesia . Selain itu, tanaman padi memiliki beberapa kelebihan seperti ; dapat tumbuh di daerah tropis dan subtropics, dari dataran rendah sampai dataran tinggi;dapat dibudidayakan secara tradisional; teknologi penyimpanan; pengolahan dan prosesingnya lebih mudah; serta keanekaragaman varietasnya cukup tinggi [4].

Untuk mencapai ketercukupan stok beras nasional, pemerintah mengupayakan penerapan revolusi hijau di bidang pertanian melalui program BIMAS, INSUS, INMAS, SUPRA INSUS. Program-program tersebut mensyaratkan bahwa untuk meningkatkan produksi beras petani harus menerapkan masukan teknologi dari luas usaha tani seperti : bibit, pestisida, pupuk kimia, alat pertanian dan modal. Sehingga program ini mampu mengubah status Indonesia dari pengimpor beras  terbesar menjadi negara swasemebada beras pada tahun 1984. Meskipun setelah itu, Indonesia kembali melakukan import beras.

Diversifikasi pangan, sebuah alternatif

Kebijakan pemerintah di bidang pangan selama ini belum terlalu bagus. Keluhan petani akan rendahnya harga gabah serta keresahan konsumen tentang tingginya harga beras menjadi salah satu indikator kelemahan kebijakan pangan nasional. Idealnya, kebijakan pangan menguntungkan petani sebagai produsen dan konsumen sebagai pemakai. Apa pun yang akan dilakukan pemerintah di bidang pangan, kepentingan dua komponen itu tidak bisa diabaikan

Menurut Prof Dr Mansyur Ramly bahwa kebijakan impor beras yang dilakukan pemerintah kerap salah arah. Apalagi jika impor itu dilakukan di saat-saat panen raya. Seharusnya kegiatan impor beras ditekan di kala memasuki musim panen raya, karena jika beras impor masuk di saat panen raya, beras lokal pasti laku. Hal ini disebabkan karena  harga beras impor lebih murah dibanding beras lokal. Sebaliknya, jika memasuki musim paceklik, pemerintah dalam hal ini Bulog harus melakukan berbagai upaya antisipasi. Salah satunya mengimpor beras untuk persedian pangan nasional [5].

Jika bergantung pada mekanisme pasar, harga beras di saat musim panen akan anjlok. Sementara untuk kepentingan konsumen, pemerintah juga harus menjaga standar harga terutama di musim paceklik. Tanpa keterlibatan pemerintah dalam mengatur harga, konsumen bisa mengeluh dan menjerit pada musim paceklik. Sebab, lazimnya sesuai mekanisme pasar, harga beras akan menjadi mahal di saat paceklik.

Ketika terjadi penurunan produksi padi sebesar 1,7 juta ton (atau sekitar 3,33% pada tahun 1997, masyarakat mulai resah. Pada saat yang bersamaan, anomali iklim El Nino yang telah menyebabkan turunnya produksi padi disusul oleh krisis ekonomi yang menimbulkan kenaikan harga dan kepanikan yang luar biasa. Kedua peristiwa tersebut telah meninggalkan trauma yang cukup mendalam bagi bangsa ini: Mampukah bangsa ini menyediakan pangan yang cukup, merata dan terjangkau oleh daya beli seluruh masyarakat? [6] .

Melihat rumitnya persoalan beras tersebut, maka upaya untuk melakukan diversifikasi pangan menjadi alternative yang sangat mungkin dilakukan dengan mempertimbangkan potensi sumberdaya alam yang ada. Sehingga anggapan masyarakat dan pemerintah yang selama ini mengklaim hanya beras satu-satunya sebagai bahan pangan dan sumber protein sudah harus diubah. Ada banyak bahan pangan lain yang juga memiliki karbohidrat di samping beras. Misalnya saja sagu, ubi jalar, sukun dan bahan pangan lainnya.

Otonomi daerah, sebuah peluang diversifikasi

Diversifikasi pangan adalah kegiatan dan atau serangkaian kegiatan yang dilakukan untuk menghargai keragaman budaya pangan, termasuk pola pangan, dan penghargaan atas keragaman sumber daya pangan. Dengan demikian, diversifikasi tidak hanya sekadar mengubah pola pangan dan meningkatkan kualitas konsumsi pangan, tetapi juga mencakup aspek-aspek penghargaan terhadap keragaman budaya nusantara. Diversifikasi diselenggarakan untuk memaksimalkan pemanfaatan keragaman sumber daya pangan, kelembagaan dan budaya lokal serta untuk meningkatkan kualitas konsumsi masyarakat.

Seiring bergulirnya otonomi daerah pada tahun 1999, maka angin bagi perubahan ke arah diverfisikasi pangan merupakan sebuah keniscayaan. Tentu hal ini akan memberikan harapan adanya dampak positif dari desentralisasi kebijakan sehingga menghasilkam proses kehidupan ekonomi yang lebih efisien karena adanya keunggulan komparatif local untuk komoditi yang berbeda-beda.

Selanjutnya otonomi daerah ini memberikan otoritas kepada pemerintah setempat untuk menggali kembali bahan pangan selain beras seperti sagu, jagungm ketela pohon dan umbi-umbian. Demikian pula dengan kelembagaan local yang pernah berbeperan besar dalam ketahanan pangan desa dan tumah tangga perlu digali kembali seperti lumbung desa, lumbung rumah tangga , lumbung hidup dan sebagainya.

Apa yang disebutkan  diatas, sangat mungkin dilakukan. Kebijakan tentang pangan tidak lagi tergantung pada pemerintah pusat, namun lebih kepada inisiatif daerah untuk membuat kebijakan yang sesuai dengan konteks kebutuhan daerahnya. Sehingga upaya kreatif dari masing-masing daerah untuk menggali kembali potensi sumberdaya local harus dilakukan. Harapan ini tentulah tidak salah, karena politik pangan yang sentralistik  melalui tangan Bulog tidak mampu menjamin ketersediaan bahan pangan. Bahkan pada tahun 2000 Indonesia tercatat sebagai negara pengimport beras terbesar di dunia. Sungguh ironis, negara yang memiliki potensi pertanian yang besar, harus membeli dari negara lain. Lantas kemanakah beras yang dihasilkan oleh petani ?. Realitas ini tentu tidak terlepas dari adanya permintaan di dalam negeri yang semakin meningkat, sementara produksi dalam negeri mengalami penurunan akibat gagal panen dan kerusakan lingkungan.

Namun demikian, Bulog sebagai intrumen yang mengatur distribusi pangan, stabilisasi harga, pengelolaan stock dalam kasus ini ternyata tidak mampu menunjukkan kinerja yang optimal. Hal ini tidak terlepas dari persoalan yang dihadapi Bulog, misalnya saja persoalan korupsi, Kolusi dan Nepotime demikian juga maslaah monopoli dan ini adalah cermin dari kebijakan yang sentralistis dan intervensi negara yang terlalu jauh terhadap persoalan pangan.  

Demikian suram potret  persoalan pangan pada saat rezim sentralistis berlaku. Namun apa yang dipaparkan tersebut hanyalah gambaran umum dari apa yang sesungguhnya terjadi. Deretan persoalan spesifik pada masing-masing wilayah juga masihlah panjang, sehingga penyelesaian persoalan pangan ini tidak dapat dipaksakan secara general, namun lebih spesifik  dan terintegrasi satu sama lain.. Sehingga penanganan persoalan pangan tidak saja persoalan pendistribusian pangan, namun juga persoalan kecukupan pangan. Hingga kemudian persoalan pangan bukan sebagai bagian dari kebijakan politik negara maupun konglomerasi, namun didepolitisasikan dan diserahkan kepada rakyat. Artinya persoalan pangan dalam produksi dan distribusinya berada dalam control dan pengelolaan rakyat. Kalau pangan masih dalam kepentingan politis, maka pangan bukanlah untuk mereka yang lapar, namun untuk mereka yang sedang berkuasa.

Hingga akhirnya, dengan iklim otonomi daerah yang telah digulirkan oleh pemerintah maka membuka peluang bagi penyerahan persoalan distribusi dan produksi di bawah control dan pengelolaan oleh rakyat. Penyerahan persoalan pangan kepada rakyat hanya dapat efektif dilakukan dengan adanya desentralisasi karena disparitas persoalan pada daerah dapat diselesaikan hanya pada daerah,  dan tidak lagi dilarikan ke pusat. Selanjutnya alternative diversifikasi pangan oleh daerah sangat mungkin dilakukan oleh masing – masing daerah tanpa harus melakukan penyeragaman dengan daerah lain. Namun apa yang menjadi kebutuhan dan kepentingan daerah dengan menggali potensi sumberdaya local menjadi kebijakan daerah tersebut.

 

Menggali potensi local untuk ketahanan pangan

Keanekaragaman hayati sebagai penopang keseimbangan ekosistem yang menjadi sumber penopang keragaman pangan telah hilang oleh system pertanian yang monokultur. Hilangnya keanekaragaman hayati di lahan pertanian lantaran hanya mengandalkan beras sebagai tumpuan ketahanan pangan sangatlah beresiko bagi kehidupan masyarakat. Dengan keberagaman tanaman, persediaan pangan dapat terjaga sehingga bila sewaktu-waktu terjadi kegagalan panen masyarakat  tidak kesulitan untuk memperoleh sumber pangan pengganti. Namun sebaliknya, penerapan pola pertanian monokultur akan menyebabkan sulitnya pencarian sumber pangan pengganti bila terjadi kegagalan panen.

Potensi keanekaragaman hayati tidak  langsung begitu saja dimanfaatkan. Namun diperlukan strategi untuk mengantsipasi hilangnya keanekaragaman hayati yang pernah terjadi sebelumnya. Hal ini disebabkan karena makin berkembangnya rekayasa genetika  dan bioteknologi. Salah satu kegiatan bioteknologi untuk memanfaatkan keanekaragaman hayati dan keanekaragaman genetic antara lain adalah menciptakan organisme baru melalui rekayasa genetic. Upaya inilah yang menyebabkan hilangnya keanekaragaman hayati di berbagai wilayah di Indonesia.

Hilangnya keanekaragaman hayati di negeri ini memberikan insiparasi untuk melakukan pengamanan  hayati oleh sebuah komunitas. Upaya pengamanan hayati ini harus mendapat dukungan dari pemerintah  disamping usaha masyarakat untuk saling bekerjasama dalam melakukan usaha ini. Langkah pertama yang dapat dilakukan oleh masyarakat adalah dengan melakukan inventarisasi potensi keanekaragaman hayati wilayah tersebut. Hasil inventarisasi varietas tersebut memberikan alternative bagi didorongnya pemanfaatan varietas lain disamping apa yang selama ini dikonsumsi. Hal ini untuk mengurangi ketergantungan yang berlebihan terhadap satu sumberdaya, sehingga kesalahan monokultur yang pernah dilakukan tidak terjadi lagi.

Tentu bukan pekerjaan mudah, meyakinkan bahwa ternyata masih ada alternative sumberdaya hayati lain yang dapat dikonsumsi atau diversifikasi pangan. Untuk itu pemerintah memiliki peran yang sangat penting bagi upaya untuk mengkampanyekan diversifikasi pangan melalui dukungan politis dan memberikan fasilitas bagi masyarakat.  Sehingga masyarakat tidak diharuskan memproduksi jenis pangan yang sama bahkan didorong untuk memperbanyak keragaman jenis tanaman pangan yang ada. Selanjutnya jika terjadi gagal panen atau bencana lain pada satu jenis tanaman tidak terjadi krisis pangan karena masih ada alternative tanaman pangan lainnya.

Kedua, dalam kasus komunitas tertentu, bahkan mereka sangat tergantung pada keanekaragaman tanaman untuk mempertahankan produksi dan ketahanan pangan. Hal ini dilakukan untuk mengurangi resiko dalam penyimpanan bahan pangan. Mereka secara tradisional saling bertukar jenis tumbuhan, dengan harapan bila terjadi percampuran berbagai jenis tanaman, akan memunculkan jenis baru. Hal itu memberikan keuntungan bagi petani bagi petani dalam pengembangan keanekaragaman  dan pengadaptasian variasi-variasi baru dengan pola morfologi dan fisiologi yang khusus dan sesuai dengan kebutuhan mereka [7]. Sehingga proses pengkayaan hayati dapat berlangsung secara alami tanpa rekayasa genetic yang syarat akan dampak negatifnya.

Dua langkah tersebut dapat dilakukan oleh masing-masing daerah untuk menyelesaikan persoalan pangan yang merupakan persoalan mendasar bagi hidup manusia. Karena di satu sisi masyarakat tidak tergantung pada  bahan pangan tertentu dan keanekaragaman hayati dapat berambah, namun proses menguatnya peran dan posisi masyarakat untuk mengontrol dan mengelola pangan mereka menjadi bagian dari proses pembelajaran bagi masyarakat. Sehingga tidak saja masyarakat terbebas dari persoalan pangan, namun civil society juga dapat menguat dengan kedua strategi tersebut.


[1] Dikutip dari Jurnal Ekonomi Rakyat  dalam artikel  – Th. II- No.7 –Oktober 2003 oleh Bayu Krisnamurthi

[2] Dikutip dari tulisan Syaiful Bahari dalam kompas  tanggal 15 maret 2004

[3] ibid

[4] Dikutip dari buku Pangan, kearifan local dan keanekaragaman hayati oleh Hardiyoko dan Panggih Saryoto hal 183,  Cindelaras Pustaka Rakyat Cerdas Yogyakarta 2000

[5] Dikutip dari Harian Fajar Post 25 Maret 2004

[6] Dikutip dari Pikiran Rakyat 17 Oktober 2003

[7] Dikutip dari Pangan, Kearifan Lokal dan Keanekaragaman Hayati oleh Melaku Worede hal 219, Cindelaras Pustakan Rakyat Cerdas, Yogyakarta 2000